Intervista/ Flet Fatlum Nurja, ekspert i Decentralizimit pranë USAID
Reforma territoriale mbetet e duhura, por duket se si qeverisja qendrore ashtu edhe ajo vendore, nuk po koordinohen për ta çuar para në mënyrë të suksesshme. Eksperti për decentralizimin pranë USAID, Fatlum Nurja, shprehet se janë disa problematika që shfaqen sot, që kërkojnë zgjidhje. Kjo lidhet me respektimin e ligjit organik, afrimin e ligjeve sektoriale për të shmangur konfuzionin, trajnimin e duhur të stafeve për të rritur parashikueshmërinë dhe jo për të programuar në mënyrë spontane.
Mbi të gjitha duket se ka evidenca që disa bashki kanë rritur në mënyrë abuzive fondin e pagave, kurse Fondi i Zhvillimit të Rajoneve ka nevojë për reformim, pasi e ka humbur qëllimin për të cilin u ngrit.
A i përmbush ligji “Për financat e vetëqeverisjes vendore” pritshmëritë që lidhen me të dhe ambiciet që parashtron reforma territoriale, sepse reflektimi i kërkesave të bashkive ka qenë i kufizuar në ligj?
Ajo që thoni ju është e drejtë. Bashkitë kanë pasur një pritshmëri tjetër, por u mungon këndvështrimi mbi teknikat legjislative. Bashkitë, në shumicën e rasteve, kur bëjnë propozime, e shohin veten si të shkëputura nga realiteti i shtetit. Pra, bashkia është pjesë e një realitetit brenda shtetit dhe kur flasim për financa të konsoliduara publike, flasim për financat që merr qeveria qendrore, që janë taksat dhe tarifat vendore, dhe natyrisht, këto në Shqipëri luhaten të paktën në 12 vitet e fundit, nga 25-27% e GDP-së, që është më e ulëta në gjithë rajonin. Të ardhurat e konsoliduara publike në Mal të Zi janë 45% e GDP, në Europën Lindore janë 38% e GDP.
Pra, Shqipëria Kosova dhe Maqedonia i kanë më të ulëtat, respektivisht 30, 29, 26. Si volum mungon, dhe te kjo pjesa që mungojnë, bashkitë kërkojnë. Natyrisht, ato kanë funksione të transferuara së fundmi, pesë funksione specifike, dhe një pjesë e funksioneve të shërbimeve sociale, që janë brenda një transferte. Ky ligj është si temë diskutimi që në vitin 2007, dhe ka pasur një draft të mbështetur nga Banka Botërore. Por ligji i sotshëm është shumë larg atij drafti, sepse ka ndryshuar konteksti ekonomik, financiar dhe struktura e kontrollit të territorit. USAID ka asistuar dhe ka rekomanduar për të pasur një ligj, që përmirëson parashikueshmërinë e të ardhurave buxhetore që ka qenë gjithmonë problem. Kur bashkitë nuk ishin të afta të parashikonin për vitin më pas, imagjinoni sa qesharak dilte plani buxhetor afatmesëm.
Ju po thoni që kjo ishte më e mira që mund të bëhej në kushtet e Shqipërisë?
Ky ligj i përmbush pothuajse të gjitha parimet mbi të cilat ndërtohen financat vendore, duke marrë parasysh edhe reformën territoriale. Reforma i jep kompetenca qendrave dhe reforma territoriale ka katër sfida kryesore ku, së pari, është shpërndarja e shërbimeve nga qendra te periferia. E dyta ulja e kostos për njësi. Ne diskutojmë vetëm për të ardhura, pse nuk diskuton askush për shpenzimet, si bëhen shpenzimet nëpër bashki?
Shpenzimet për vitin 2016 rezultojnë me një rritje te fondi i pagave, ndërkohë që ky fond është rritur më shumë krahasuar me raportin e rritjes së fondit për investime…
Pikërisht sepse te kjo që thoni ju për pagat, janë pesë funksione që nuk kanë qenë më herët dhe baza krahasuese bie. Nuk mund të krahasohet një bashki me 10 funksione me një bashki me 15 funksione. Po të heqësh fondin e pagave për pesë funksione specifike që janë arsimi parashkollor, pyjet, kullotat, kanalet kulluese vaditëse, mirëmbajtja e rrugëve rurale do të shohim që ka rënie. Por, po them që ka bashki që ne kemi evidencë që kanë rritur fondin e pagave edhe jashtë kësaj pjese. Madje këtë nuk e kanë rritur njësitë administrative. Këto të fundit, në shumicën e rasteve, figurojnë të paplotësuara me personel dhe shpenzimet për paga dhe sigurime shoqërore në Shqipëri zënë 29% të totalit, por ka bashki që e kanë 35% apo më tepër dhe janë bashki të vogla ku pjesa e pagave zë pjesën kryesore. Por duke ju kthyer edhe një herë pjesës së pritshmërive a i realizon apo jo? Jo vetëm bashkitë, por edhe institucione të tjera janë më pak të financuara se nevoja, arsimi shëndetësia, bujqësia e me radhë. USAID ka thënë që duhet të vendosim parime, pra të sigurojmë autonominë financiare, që do të thotë të jenë autonome për vendosjen e taksave dhe tarifave, t’i mbledhin në mënyrë autonome dhe t’i shpenzojnë gjithashtu në mënyrë autonome. Por çfarë ndodh sot? Krahasuar me katër vite më parë, bashkitë sot shpenzojnë më shumë para, p.sh., në 2016-n shpenzimet ishin 49 miliardë lekë krahasuar me vite më parë kur ishin 45 ose 42 miliardë. Por, duhet të kemi parasysh që shpenzimet vendore në krahasim me të ardhurat e konsoliduara kanë dy tregues cilësorë dhe sasiorë. Treguesi sasior është realizuar pasi kemi më shumë para, paçka se kanë funksione pak më tepër dhe përsëri bie baza e krahasimit. Por sa për qind e këtyre shpenzimeve janë të drejta në shpenzim dhe kjo ka ardhur si rezultat i rritjes së transfertave nga Fondi i Zhvillimit të Rajoneve. Transferta e kushtëzuar dhe Fondi i Zhvillimit të Rajoneve, ka shkuar deri në 14 miliardë dhe natyrisht koeficienti i autonomisë fiskale është 70% në krahasim me 80-90% që ishte më parë.
A kemi mekanizma që pjesa përfituese nga Fondi i Zhvillimit të Rajoneve të jetë e barabartë për të gjithë bashkitë. Ky është një instrument që është me aplikim projektesh që, deri diku, edhe pse kemi kushte të përcaktuara ka akuza nga ana e bashkive që vlerësimet janë mbi ngjyrime politike?
Është e vërtetë. Edhe ajo që thonë bashkitë është e vërtetë, edhe ajo që thotë qeveria është pjesërisht e vërtetë. Ky instrument është vlerësuar nga projekti ynë që në vitin 2012, që kriteret nuk i ka transparente dhe të drejta dhe ka nevojë për një reformim total të kritereve të dhënies së Fondit. Por, duke marrë këto kritere që janë siç janë dhe nuk i ka ndryshuar askush, në preambulën e tij rezulton se është krijuar për të minimizuar disbalancat e zhvillimit të rajoneve. Që në fakt rezulton që ky fond, viteve të fundit, shpenzohet në komunitete të pasura dhe jo të varfra. Shohim që po rritet disbalanca.
A mos kjo do të thotë që Fondi ka humbur qëllimin e tij?
Pikërisht do të thotë që ka humbur qëllimin e tij. Megjithatë edhe granti i pakushtëzuar, edhe ai i kushtëzuar, sa herë kanë ndryshuar qeveritë janë përpjekur që të ndërtojnë instrumente ose koeficientë brenda granteve, për të korrigjuar padrejtësitë e mëparshme. Që do të thotë, në grante konkurruese, çuditërisht të gjitha konkurset u fituan nga komunat që nuk kishin kapacitete dhe ishte një lloj këndvështrimi nga lidershipi i asaj kohe që fondet t’ua jepte komunave për rrugë rurale, për qendra shëndetësore dhe qendrat urbane mbetën mbrapa me investime. Kjo solli atë që në mandatin e Partisë Socialiste, ky fond u shfrytëzua (edhe pse në synim është ulja e disbalancave) për rinovimin e qendrave të qyteteve. Por, ajo që vihet në dukje është që, katër qarqe të Veriut, Shkodra, Lezha, Dibra dhe Kukësi, të cilët në raport me qarqet e tjera kanë GDP për frymë më të ulët, përkatësisht zënë vendet 12, 11, 10, 9, kanë marrë më pak nga këto fonde në vitet e fundit.
Është argumentuar se nuk kanë projekte dhe ndaj nuk fitojnë?
Kjo pjesë qëndron pjesërisht. Një pjesë e këtyre qarqeve që nuk kanë përfituar fonde në dijeninë time dhe informacionin që kam, figuron pjesërisht e vërtetë. Po të ishte në mënyrë dashamirëse, një projekt, mund të kthehet për korrigjim dhe të jepet më pas me plotësimin e kushteve.
Reforma territoriale është nga ato që efektet pritet t’i japë në afatgjatë, por dhe dy vite nuk janë pak. Në këndvështrimin tuaj, qëndron kjo reformë në atë që u nis apo ka nevojë për korrigjime?
Jashtë mandatit tim si ekspert i USAID, si qytetar dhe ekspert i qeverisjes vendore, nëse do të kemi një administrim të duhur financiar të bashkive, edhe 61 bashki janë shumë. Duhet zgjeruar pjesa e reformës. Por ajo që quhet administrim financiar dhe që është kërkesë e ligjit organik, është neni 33 i këtij ligji, i cili i detyron bashkitë që të ndërtojnë skema të menaxhimit të performancës për shërbimet. Të vendosin indikatorë për matjen e performancës dhe për këtë arsye duhet që, secila bashki, të krijojë njësitë e menaxhimit të performancës. Në dijeninë time, asnjë nga 61 bashkitë nuk e ka krijuar këtë njësi. Pra, përsëri bashkitë menaxhojnë në mënyrë intuitive, pa teknikat e duhura menaxhuese. Ndoshta një komunë apo bashki e vogël, para reformës territoriale, bënte dëm dhe nuk kishte kapacitete për të ndërtuar këtë skemë por tashmë, që kapacitetet nuk i mungojnë shumicës së bashkive, asnjë nga bashkitë nuk e ka instaluar këtë që është kërkesë e ligjit.
A ka mekanizma për të detyruar bashkinë që të zbatojë detyrimet? A mos ndoshta duhet të kishte kushtëzime, për shembull reforma në energji është cilësuar e suksesshme në bazë të disa treguesve?
Meqë ju morët si shembull energjinë dhe për t’iu referuar parametrave të matshëm, këtë kërkon dhe ligji organik dhe ligji për financat e vetëqeverisjes vendore: vendosjen e një seti indikatorësh performance, raportim i këtyre indikatorëve dhe si rezultat i kësaj, matje të rezultateve. Deri më tani, bashkitë në të gjithë spektrin e ekzistencës së tyre, kanë menaxhuar për produktet dhe jo për rezultatet dhe kjo është një nga të metat më të mëdha të menaxhimit të financave në njësitë vendore. Këtu buxhetohet për produktet dhe jo për rezultatet, por ligji kërkon diçka tjetër. Qeveria qendrore ka kapituj të veçantë monitorimi dhe kontrolli dhe kjo qeveri është e detyruar, që të vendosë standarde minimale kombëtare të detyrueshme në mënyrë që të ketë mundësi për matje. Deri më sot, nuk kemi të vendosur këtë standard. Në mungesë të standardeve minimale, këshilli bashkiak vendos norma dhe standarde për funksionet që u janë dhënë atyre dhe në dijeninë time, asnjë nga bashkitë nuk e ka bërë. Përveç kësaj, ligji organik prevalon mbi ata sektorialë. Dhe ligji sektorial nuk ka shkuar ende tek ligji organik. Ka me shumicë ligje sektoriale që flasin për ministri, për drejtoritë rajonale, për njësi dhe borde, që nuk kanë lidhje me ligjin organik. Pra duhet të shkojnë këto ligje, sepse kemi boshllëqe ligjore dhe kryesisht sektoriale. Për shembull, nëse i referohesh mirëmbajtës së rrugëve, i referohesh Autoritetit Rrugor Shqiptar por në ligjin e organik thuhet që kjo është kompetencë e Bashkisë. Duhen plotësuar këto pjesë në mënyrë që të funksionojnë gjërat. Reforma nuk është thjesht bërja e një ligji dhe një hartë, reforma ka rrugë të gjatë.
U fol për borxhet, detyrimet e prapambetura që arrijnë diku te 21 miliardë lekë, gjithmonë sipas një auditimi të vitit të kaluar. Si e zgjidh ligji pjesën e borxhit dhe moskrijimit të detyrimeve të reja?
Komunitetet që kanë përfituar nga hua abuzive, janë ato që kanë zgjedhur trupat qeverisëse, që kanë vendosur në emrin e tyre. Nëse ke marrë borxh për të bërë diçka, do ta mbash këtë kosto për 10 vite apo për një afat të caktuar dhe komunitetet duhet të mësohen që të kryejnë detyrën. Kjo do ta bëjë komunitetin më të përgjegjshëm për atë që zgjedh në krye. Këshillat Vendorë sipas Kushtetutës, janë përfaqësues të komunitetit dhe Kushtetuta ka vendosur që këshilli vendor të ketë peshën më të madhe. “Decentralizimi – thotë OKB – nuk është një alternativë për centralizim, pra disa kompetenca që kryeministri i heq dhe ia jep kryetarit, ky i fundit bën siç do vetë”. Decentralizimi shkon poshtë te përfaqësuesit. Janë edhe dy ligje, “Për informimin” dhe “Për konsultimin publik”, të cilët përbëjnë një kuadër të plotë ligjor, që të mos bëhen gabime. Dhe një komunitet që, edhe pas këtyre hallkave të jep dakordësinë për borxhin që duhet të mbajë koston. Ligji i ri jep procedurën për borxhin dhe thotë që në vështirësi të mëdha financiare, Ministria e Financave duke u njoftuar nga Kryetari i njësisë vendore, kur kjo shumë arrin 80% e të ardhurave, vendos kujdestarin që është një njeri që menaxhon mirë financat dhe që shkon me një plan për të zvogëluar borxhin.
Te neni 12, pika 3, në ligjin për financat vendore, parashtrohet si opsion bashkëpunimi ndërvendor ose koncesioni. Si e shihni këtë opsion?
Bashkëpunimi ndërvendor në ligjin organik është shumë i mirë dhe ka vetëm një lloj ngurtësie nga kryetarët, që njësitë e veta periferike, nuk ia japin një njësie që e kanë afër. Ja t’ju jap një shembull. Çfarë problemi ka që Bashkia e Tiranës, për njësinë e Ndroqit, nëse e ka më afër t’ia japë Durrësit apo Kavajës për të mbledhur taksat ose pastrimi i njësisë Gruemirë, që është i Malësisë së Madhe, të bëhej nga Shkodra, që është më afër se Kopliku. Qëllimi është që të jepet shërbimi dhe të ulet kostoja.
Ka pasur një ngërç me kapacitetet e bashkive, por sidomos me kapitalin njerëzor. Sot me reformën, si e kemi këtë kapital?
Ka nevojë për një paketë trajnimesh. Zyrat e burimeve njerëzore në bashki i gjej jashtë rolit të tyre. Çfarë është zyra e burimeve njerëzore sipas ligjit “Për nëpunësin civil”? Zyra e burimeve duhet të masë kërkesën e vendit të punës dhe aftësinë e personit. Në dijen time, të gjitha bashkitë fashën e trajnimeve e kanë zero në buxhet, që i lë punonjësit të menaxhojnë në mënyrë intuitive, ndaj kemi dhe këtë lloj konfuzioni. Instrumenti financiar për punën është një nga elementet, por janë tre në total, pra janë burimet njerëzore, burimi financiar dhe një plan. Burimet njerëzore, edhe nëse janë, u mungojnë trajnimet. Burimet financiare janë të ulëta, dhe për pasojë edhe si plane, nëse do të bëhen nga këta njerëz, çdo plan ka një faturë që i mungon. Ka shumë pak shanse në këtë aspekt për sukses, por reforma është drejtimi i duhur. E meta më e madhe e reformës që lë përshtypjen e një dështimi të saj, është mungesa e ofrimit të shërbimeve në njësitë administrative, ish-komuna.
Bashkitë sot janë të ndara në dy grupime, si ka ndikuar kjo?
Ndarja e shoqatave e ka dobësuar avokaturën e tyre. Nuk do të ishte problem të ishin dy-tre shoqata, por më e dëmshme është që ato janë politikisht të ndara dhe kjo i dobëson. Është e rëndësishme që të paktën, mes tyre, të ruhet një lloj komunikimi.
Ky është artikull ekskluziv i Revistës Monitor, që gëzon të drejtën e autorësisë sipas Ligjit Nr. 35/2016, “Për të drejtat e autorit dhe të drejtat e lidhura me to”.
Artikulli mund të ripublikohet nga mediat e tjera vetëm duke cituar “Revista Monitor” shoqëruar me linkun e artikullit origjinal.